全国人大宪法和法律委副主任徐辉：长江进入全面依法保护阶段

康安光

【编者按】

2020年12月26日，十三届全国人大常委会第二十四次会议表决通过了《中华人民共和国长江保护法》。这部法律开创了我国依法开展流域治理的先河，为其他重要流域保护和发展提供了有益借鉴。从今年3月1日起，长江保护法将正式实施。时值长江保护法实施之际，澎湃新闻特推出长江大保护法律政策解读专题，通过专访国务院相关行政主管部门、立法专家、业界学者来全面阐释长江保护法的价值和意义。

在2020年12月26日的十三届全国人大常委会第二十四次会议上，长江保护法全票表决通过，这在多年从事立法工作的徐辉看来是很少见的：“有些法律总有保留的，弃权的，或反对的票，长江保护法最终全票通过这说明大家还是有共识的，认为这部法律的出台非常重要也非常紧迫。”













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徐辉：谨防配套法规“小空子”影响长江保护“大工程”。澎湃新闻记者 刁凡超摄 视频编辑 吴佳颖(03:17)
长江保护法的出台将如何以法律的强制效力保护我们的“母亲河”？专设的“绿色发展 ”一章又有何深意？国务院及有关部门和长江流域地方是否需要对标长江保护法开展法规文件的全面清理？澎湃新闻（www.thepaper.cn）独家专访了全国人大常委会委员、全国人大宪法和法律委员会副主任委员徐辉。 全国人大常委会委员、全国人大宪法和法律委员会副主任委员徐辉在接受澎湃新闻专访。澎湃新闻记者 刁凡超 图
长江保护法开创了我国依法开展流域治理的先河

澎湃新闻：您曾持续关注长江保护立法、司法等问题，在您看来这部法律有何亮点和意义？

徐辉：长江保护法的出台填补了我国流域综合立法的空白，开创了我国依法开展流域治理的先河，为其他重要流域保护和发展提供了有益借鉴；标志着长江大保护进入全面依法保护的新阶段，对于推动长江流域经济社会发展全面绿色转型，实现人与自然和谐共生和中华民族永续发展，具有十分重要的意义。

长江保护法共9章、96条，既与其他相关法律紧密衔接，又聚焦长江保护的特殊性，主要有四大亮点：一是做好统筹协调、系统保护的顶层设计。规定国家建立长江流域协调机制，统一指导、统筹协调、整体推进长江保护工作；要求建立长江保护工作机制，明确各级政府及其有关部门、各级河湖长的职责分工；提出建立区域协调协作机制，切实増强长江保护和发展的系统性、整体性、协同性。二是坚持把保护和修复长江流域生态环境放在压倒性位置。通过规定更高的保护标准、更严格的保护措施，加强山水林田湖草整体保护、系统修复。三是坚持把握新发展阶段、践行新发展理念、构建新发展格局。设立“规划与管控”一章，通过加强规划管控和负面清单管理，优化产业布局，调整产业结构，划定生态保护红线，实现长江流域科学、有序、绿色、高质量发展。四是坚持责任导向，加大处罚力度。实行长江流域生态环境保护责任制和考核评价制度；建立长江保护约谈制度；规定国务院定期向全国人大常委会报告长江保护工作；针对重点问题补充和细化有关规定，切实增强法律制度的权威性和可执行性。

长江保护法既是一部生态环境的保护法也是一部绿色发展的促进法

澎湃新闻：长江保护法将“共抓大保护、不搞大开发”明确写入其中。据您观察，在法律审议期间，有何争议和共识？

徐辉：有些法律总有保留的，弃权的，或反对的票，长江保护法最终全票通过这说明大家还是有共识的，认为这部法律的出台非常重要也非常紧迫。

“共抓大保护、不搞大开发”思想，符合我国国情需要，契合长江流域现状，正确理解“共抓大保护、不搞大开发”的深刻内涵，是做好长江保护法立法工作的基础。不搞大开发，并不是说不要大的发展，而是首先立个规矩，把长江生态修复放在首位，保护好中华民族的母亲河，不能搞破坏性开发。通过立规矩，倒逼产业转型升级，在坚持生态保护的前提下，发展适合的产业，实现科学发展、有序发展，高质量发展。

为此，长江保护法的定位，首先是一部生态环境的保护法，在资源保护、污染防治、生态修复等各方面建立了一系列硬约机制；强调把保护和修复生态环境摆在压倒性位置，依法严格规范各类开发、建设活动，防范和纠正各种影响、破坏生态环境的行为，促进人与自然和谐共生。

其次长江保护法也是一部绿色发展的促进法，在推动重点产业升级改造和重污染企业清洁化改造、促进长江流域城乡融合发展、改善城乡人居环境质量等方面规定了许多支持性、保障性同时又有必要约束性的措施；力求加快形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，促进长江流域经济社会发展全面绿色转型，让清水绿岸产生巨大生态效益、经济效益、社会效益。

将绿色发展国家战略写入其中，以法律强制效力引领长江流域高质量发展

澎湃新闻：长江保护法率先将绿色发展国家战略写入其中，同时还把保护和修复生态环境放在压倒性位置，这部分内容有何价值？在您看来，这一法律对于我国生态文明建设领域治理体系和治理能力现代化有何推动？

徐辉：党的十九届五中全会提出到二〇三五年基本实现社会主义现代化远景目标，其中包括“广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现”。长江保护法全面贯彻落实党的十九届五中全会精神中绿色发展的远景目标，毫不动摇地坚持在发展中保护、在保护中发展，共抓大保护，不搞大开发。例如，在总则部分明确了长江流域生态优先、绿色发展的基本理念；专门设立了专章——第六章“绿色发展”。 在世界多个国家已将绿色发展上升到国家战略的背景下，我国率先将绿色发展国家战略写入长江保护法，以法律的强制效力引领长江流域的高质量发展，为率先走出一条生态优先、绿色发展的新路子提供了有力的法治保障，为推动形成绿色生产生活方式提供了有益的经验借鉴。

在长江保护法中，长江流域生态环境保护和修复的相关内容贯穿了整部法律。例如，在总则中明确把加强长江流域生态环境保护和修复作为长江保护法立法的第一目的；把“资源保护”“水污染防治”和“生态环境修复”这些专章作为核心内容，并对各类生态环境保护和修复的责任主体、保护和修复的内容作了详细规定；明确实行长江流域生态环境保护责任制和考核评价制度以及约谈、定期报告等，以最严格的责任制度保障长江流域生态环境保护和修复。坚持把保护和修复长江流域生态环境放在压倒性位置，有利于依法严格规范各类开发、建设活动，防范和纠正各种影响、破坏生态环境的行为，建立健全长江生态环境硬约束机制，促进人与自然和谐共生。这是长江保护法立法的本意和要旨，是中国人民根本利益和中华民族长远利益所在。

长江保护法作为我国第一部流域综合治理的专门法，体现了战略主导，贯彻了习近平总书记“共抓大保护、不搞大开发”和生态优先、绿色发展的战略思想；突出了顶层设计，明确提出建立长江流域协调机制，统一指导、统筹协调、整体推进长江保护工作；体现了问题导向，坚持把保护和修复长江流域生态环境放在压倒性位置；重视了落地落实，构建了一套科学的考核评价与监督体制，强化了法律条款的权威性和可执行性。这些都是为解决我国当前生态文明法治领域所存在问题而进行的积极探索，为我国其他重要流域保护和发展提供了重要的经验借鉴，必将有效地推动我国生态文明建设治理体系和治理能力现代化。

澎湃新闻：保护长江生态环境要实行最严格的制度和最严密的法治，随着长江保护法的实施，是否意味着这一目标可以达成？

徐辉：长江保护法的一个突出特点，就是按照栗战书委员长“要充分体现责任更大更严，违法处罚更重更硬”的要求，坚持责任导向，加大处罚力度。一方面，注重强化考核评价与监督，提出了实行长江流域生态环境保护责任制和考核评价制度，建立长江保护约谈制度，规定国务院定期向全国人大常委会报告长江保护工作；另一方面，坚持问题导向，针对长江禁渔、岸线保护、非法采砂等重点问题，在现有相关法律的基础上补充和细化有关规定，并大幅提高罚款额度，増加处罚方式，补齐现有法律的短板和不足，切实增强法律制度的权威性和可执行性。相信随着长江保护法的正式实施，必将对保护长江生态环境、促进流域绿色发展发挥重要作用。

对标长江保护法开展法规文件的全面清理，谨防配套法规“小空子”影响长江保护“大工程”

澎湃新闻：有学者提出，长江保护不可能单靠国家立法一蹴而就，地方法治属于我国长江保护法治的一个重要组成部分，应当合理界定中央与地方的事权，明确各级政府的职责。您如何看待这种观点？

徐辉：长江保护法的全面有效实施，需要水法、航道法、渔业法以及行政处罚法、刑法等相关法律的协同配合，还需要通过细化行政法规、地方性法规、规章等不同层级的规范性文件，科学划分各级政府流域治理保护事权。国务院及有关部门和长江流域地方要对标长江保护法，对法规文件开展全面清理，该制定的制定，该修改的修改，该废止的废止，确保符合上位法规定，避免政出多门、相互打架，谨防配套法规“小空子”影响长江保护“大工程”。有关地方还应该开展流域性、区域性的协同立法，按照全流域统一管理要求，界定清晰流域各地区、各主体的权责关系，建立起权责明晰、权责统一、监督有序、制约有效的实施运行机制。要严格落实“党政同责”“一岗双责”，流域各省市党委和政府对本地区生态环境治理负总体责任，贯彻落实长江保护法各项要求，制定和实施有利于生态环境保护的目标任务、政策措施；流域各市县党委和政府承担具体责任，统筹推进监管执法、市场规范、资金安排、宣传教育等方面的工作。

澎湃新闻：在长江保护法实施过程中如何避免狭隘的部门保护主义和地方保护主义？

徐辉：长江流域全程6300多公里，涉及19个省区市，行经180万平方公里，流域内承担管理职责的地方和部门非常多，责任划分复杂、职能比较分散。由此而产生的长江条块分割的管理方式，带来各自为政、重复建设的问题，久遭诟病。可以说，长江保护工作涉及面广、情况复杂、任务艰巨，需充分协调上中下游之间、中央和地方之间、不同部门之间的关系，力戒狭隘的部门保护主义和地方保护主义。

作为我国第一部全流域的专门法，长江保护法根据长江流域自然地理状况，打破了行政区划界限，将法律适用的地域范围确定为长江干流、支流和湖泊形成的集水区域所涉及的11个省（市、区）以及8个省（区）的部分县级行政区域，并确立了系统保护、统筹协调的管理原则，有助于增强长江保护的系统性、整体性和协同性。

一是以“共抓大保护、不搞大开发”确定立法方向和定位。长江保护法起草的基本思路包括：坚持系统保护，从生态系统整体性和长江流域系统性着眼，统筹各种生态要素，实施好生态修复和环境保护工程；加强统筹协调、坚持全流域合作，协同保护等。

二是建立统分结合、整体联动的长江流域管理体制。明确由国务院及其有关部门依法建立长江流域协调机制，统一指导、监督长江保护工作，统筹协调长江保护的重大政策、重大规划、重大事项，督促检查长江保护重要工作的落实情况；要求各地方履行好本行政区域内保护长江的法定职责，在地方立法、规划编制、监督执法等方面积极开展合作。

三是统一规划、统一标准、统一监测和统一信息发布。建立健全长江流域统一的国土空间规划制度，建立更完善严格的长江流域生态环境标准体系，健全流域内资源调查、环境监测、生态环境风险预警、环境应急体系和监测信息共享和统一发布制度。

让敢于挑战法律权威、敢于破坏长江生态环境者付出沉重代价

澎湃新闻：随着长江保护法出台，长江流域10年禁渔令亦开启。据估计，禁渔令涉及沿江10个省市的近28万渔民。司法向前的同时如何护航民生？

徐辉：长江十年禁渔是习近平总书记、党中央着眼全局和长远作出的决策，是扭转长江生态功能恶化和水生生物资源衰退趋势的重要突破口。长江保护法对此作出明确规定，从法律层面推动这一禁令有效执行。禁渔涉及退捕渔民的生计问题。截至去年年底，已有11.1万搜渔船、23.1万渔民退捕上岸。能否依法做好他们的补偿安置工作，使他们退得出、稳得住，不仅事关长江保护法实施的成效，还会影响到长江流域各地的社会和谐稳定。

为此沿江各省市应切实担负起主体责任，做到应补尽补、到船到户，实现有序转产就业。要在精准建档立卡的基础上，妥善做好退捕渔民补偿安置，及时足额发放补偿资金，多渠道促进稳定就业，立足实际加强社会保障；应针对渔民年龄、职业技能等特点，实行分类施策、精准帮扶，确保上岸有出路。将退捕渔民全面纳入各类技能培训范围和职业介绍服务，开辟就业创业门路。要支持龙头企业、电商平台等，带动退捕渔民发展畜禽水产养殖加工、生态增殖渔业、休闲旅游等，拓宽转产转业渠道；对就业困难的渔民，要通过设立公益性岗位予以安置，通过政府补贴、补缴的方式，加强养老、医疗等社会保障。对生活特别困难和无再就业能力的渔民，要与扶贫、低保相衔接，加大救助力度。

澎湃新闻：2021年是长江保护法实施元年，如何让法律长出“牙齿”？如何做到宽严相济、因地施策？

徐辉：要让法律长出“牙齿”，实现宽严相济、因地施策，关键在于通过加强宣传和强化督查相结合，不断增强法律意识，有效落实法律责任。一方面要加强对法律的宣传教育普及，夯实法律实施基础。加强和改进生态环保法律的宣传教育工作，用好传统媒体和新媒体等多种平台，用生动具体的案例，展现立法的必要性、紧迫性和重要意义，推动尊法学法守法用法成为习惯和自觉。鼓励和引导公民拿起法律武器同破坏长江、破坏生态环境的行为作斗争，使绿色生产方式和生活方式成为全社会的共同行动。另一方面要严格执法监督问责，切实增强法律的刚性和权威性。执法机关要加大执法力度，开展联合执法，重拳出击，形成震慑，切实防止“灰色执法”“消极执法”。审判机关、检察机关要加强对各类环境违法犯罪的公益诉讼，公开审判，严惩重处，让敢于挑战法律权威、敢于破坏长江生态环境者付出沉重代价。各级人大要切实担负起监督法律实施的责任，依法定期听取审议政府关于法律实施和长江流域生态环境工作情况的报告，督促有关部门及其工作人员依法履职、不敢松懈。

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